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杭州创新管理思路 推进工程担保取得成效

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  • 发布时间:2006-12-21
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   编者按:自2005年10月26日杭州市被建设部确定为全国工程担保试点城市以来,杭州市建委按照“市场运作、商业担保、行业管理、政府监督”工作思路,积极推进建设工程担保的实施,至日前,实行工程担保的项目累计481个,工程造价221.2117亿元。杭州市建设工程担保试点进展顺利,对建筑市场运行及其管理规范化方面起到显著的促进作用为建筑市场招标竞争的有序进行提供有效保障,工程合同履行环境明显得到改善,同时对保证工程质量、杜绝拖欠工程款现象也起到了明显的推动作用,取得了较好的社会效益和经济效益。
     努力培育工程担保的现实需求
     为了解杭州市工程担保现状,杭州市建委在今年年初编印了“工程保证担保调查问卷”,主要调查对象为施工企业高层管理人员、业主方合同管理负责人、担保主体代表等。组织了由建设(房地产开发)、施工、担保、银行、担保协会等单位代表参加的杭州市工程担保运行分析及对策研讨会,初步摸清了该市工程担保的现状和存在的主要问题。
     工程担保不宜采用抵押、质押方式;由于我国《担保法》规定留置只适用于动产,所以目前留置不适用于工程担保;定金也不适用于工程担保;工程担保宜采用保证方式。在工程保证担保业保持充分的竞争,担保机构实现规模经营,并且担保机构对承包商进行授信担保的条件下,保证方式是目前工程担保的最佳选择。
     但是工程保证担保是一项制度创新,不但专业特点突出,而且需要改变观念。建立和推行工程保证担保制度,首先必须大力普及工程保证担保常识。通过宣传使业主和承包商认识到工程保证担保对自身的利与益,推动工程保证担保制度在建设工程中逐步实施。为此今年杭州市建委联合浙江大学对工程担保实施情况进行广泛调研,采用召开座谈会、下发相关文件及须知等多种形式宣传工程担保制度。此外,通过宣传、培训、引导,培育整个建筑市场内工程合同双方对于工程保证担保的现实需求。
     培育担保主体,实行工程担保准入,联合担保协会监控清偿能力
     工程保证担保市场的建立有赖于相当数量的担保主体的担保中介组织,但是目前这些主体与组织相当缺乏。为此,必须建立工程保证担保市场,让各种主体参与到这个市场中来。由于工程保证担保风险较大,为确保工程保证担保的信誉,目前工程保证担保主体应由实力雄厚的金融机构和专门的担保企业担任,这样可以借助其庞大的网点与雄厚的资金及以往与建设系统的合作经验,大力开展工程保证担保业务。杭州市目前离这一要求还有很大距离,尤其是担保企业,虽然目前有80家左右,但无论是资金实力还是工程担保能力和经验都与专业工程担保企业业务运行要求不相符。
     于今年12月份正式实施的《杭州市建设工程担保管理试行办法》规定:专业担保企业注册资金应不少于5000万元(含5000万元),注册资本中以现金形式注册的资本应当占70%以上;从业人员中应有工程经济技术等相应的专业人员。
     担保企业应当具有与其所承担的建设工程担保业务相适应的清偿能力。担保余额不得超过净资产的10倍,单笔担保金额不得超过该担保企业净资产的50%。超过上述限额进行担保的,市招标办不予接受。同时市招标办在担保协会提供其他担保余额的基础上,建立专业担保企业工程担保余额台帐,从提高工程担保机会成本入手,规范工程担保行为。
     杭州市建委将担保企业的工程担保市场行为纳入建设领域信用监管体系,即在现有的杭州建设信用网中,联合担保协会,对担保企业的不良信用记录进行公示,同时对优秀企业进行推荐。
     利用担保业协会力量实行工程担保行业自律
     《办法》引入担保协会参与行业自律管理,这在目前从中央到地方的相关规定中尚属首次。《办法》采用建设行政管理为主,担保行业协会参与为辅的设计。前者是建筑市场管理主体,后者是担保行业管理。这样设计的优势是管理的专业化,不足之处在于两种不同性质的管理在管理方式、手段上难以统一,且跨部门增加了协调的环节和难度。然而,目前这只能是最佳选择,否则将可能存在管理真空。
     《办法》规定:杭州市担保协会协助市建设行政主管部门对担保企业实施行业自律的管理。专业担保企业承担建设工程担保业务的,应当先向市担保协会备案。专业担保企业应在首次承接建设工程担保业务前及其后每年定期向市担保协会报送相关材料。
     根据有关规定和要求,针对目前工程担保业务市场存在的问题和风险,杭州市担保业协会经过一定的调研,为加强行业自律,倡导有序竞争,制定了《杭州市工程担保实施办法》试行 杭担协200604号 ,对工程担保业务程序、保证措施等进行规范。
     担保费用取决于市场,但担保行业出于自律管理的考虑,可以规定相应的幅度范围。为加强对工程建设担保中专业担保机构的管理,保障从事建设工程活动各方的合法权益,防范和控制工程担保中的风险,杭州市担保业协会根据目前工程担保市场现状,为有效制止担保企业之间的恶性竞争,规范担保市场,树立担保企业在社会中的良好形象,参考银行关于工程担保的收费标准及各担保品种的风险度,制订了工程担保收费参考标准,供各担保企业参照实行。
     杭州市担保业协会倡导担保人为了自己的利益,深入参与工程建设全过程。由于担保委托人的行为与担保人的利益息息相关,担保人应当参与建筑企业施工过程的监督与管理,对工程项目建设过程中的风险、质量管理、安全管理状况进行评估甚至可以在工程保证担保纠纷出现时进行技术鉴定和责任确认,从而最大限度地减少自身的责任与风险。
      实施保函原件统一保管,杜绝中途退保
     《杭州市建设工程担保管理试行办法》规定:申办建筑工程施工许可证前,业主应当将承包商提供的承包商履约担保的保函或担保书的原件提交招标办保管;承包商应当将业主提供的业主支付担保的保函或担保书的原件提交招标办保管。招标办提供加盖“原件收讫”证明印章的保函或担保书的复印件2份给提交人。业主在申办建筑工程施工许可证时,应当提交加盖招标办“原件收讫”证明印章的业主支付担保和承包商履约担保的保函或担保书的复印件。
     在保函或担保书约定的有效期届满之前,保证人、被保证人和受益人不得以任何理由撤保。建设工程因故中止施工需要提前撤保的,业主、承包商应当凭建设行政主管部门确认的停工报告副本和加盖招标办“原件收讫”证明印章的业主支付担保、承包商履约担保保函或担保书的复印件到招标办领回有关保函或担保书原件,办理撤保手续。恢复施工前应当按规定重新设保。
     当前保函原件统一保管,有利于规范工程担保行为。此前有些在建工程无理由中途退保,既损害了当事人的利益,也对工程担保的健康运行造成威胁。因此,《办法》为加强监管,设计投保人即使想中途退保,也应是正常的有理由退保,确保在建工程有效的工程合同履行保证。另外通过担保协会,实行行业自律,制止退保等不规范行为。
     延长担保有效期,预防产生拖欠
     为防止拖欠工程款的产生,确保担保的时效性,《杭州市建设工程担保管理试行办法》明确要求:承包商履约担保的有效期截止时间为工程建设合同约定的工程竣工验收合格之日后90天以上;业主工程款支付担保的有效期截止时间为工程建设合同约定的完成除工程质量保修金外的全部工程结算款支付之日后90天以上。如实际开工时间(即施工许可的开工时间)超出合同开工时间15天以上,担保有效截止时间应当相应延长。 

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